М.Андреев. Двоеглавие

Подробности

Опубликовано 06.09.2009 11:59

Просмотров: 1533

Максим Андреев, написал очередную статью в "Эксперте. Северо-Запад", в этот раз про псковскую городскую власть:

"Отмена прямых выборов главы муниципального образования и разделение местной власти на хозяйственную и политическую ветви порождают конфликты внутри муниципального образования: усложнившись, новая система власти стала более уязвимой

Практически во всех субъектах РФ с начала 1990−х годов существовал перманентный конфликт между губернатором и главой региональной столицы. Конфликт этот был системным и со сменой власти передавался «по наследству», вне зависимости от личных качеств конкретного мэра или губернатора. (Тут надо бы отметить, что в Пскове прямого конфликта не было, Е.Михайлов не вёл войну с М.Хороненым, более того он ему помогал, в том числе на выборах весной 2004 г. - ППЪ)

Главы субъектов ревностно относились к мэрам областных центров, которые, пользуясь имеющимися у них политическими и экономическими ресурсами, старательно возделывали свой участок регионального электорального поля и фактически дышали им в спину, автоматически становясь главными конкурентами в борьбе за губернаторское кресло. К примеру, мэр Пскова Михаил Хоронен в 2004 году являлся главным претендентом на победу в кампании по выборам губернатора и лишь его скандальное снятие с предвыборной дистанции коллегией Верховного суда изменило расклад сил (Шансы у Хоронена были, но не абсолютные. Его сила заключалась в неожиданности выступления, в сложившейся обстановке, когда многочисленные кандидаты сосредоточили усилия на борьбе с Михайловым, фактически расчищая Хоронену путь, в поддержке коммунистов и части федеральных руководителей - ППЪ).

Губернаторы через подконтрольные им представительные органы местного самоуправления принялись продвигать такую модель самоуправления, при которой отменялись прямые выборы глав муниципальных образований. Центры принятия решений по кандидатурам глав муниципалитетов в массовом порядке перемещались в администрации субъектов.

В результате, по словам псковского политолога Льва Шлосберга, «решался не вопрос качества управления, более эффективного расходования ресурсов, улучшения связи между местным сообществом и властями. Решались вопросы снижения политической легитимности глав муниципальных образований, изъятия их из электорального поля, увеличения их зависимости от глав субъектов федерации и расширения возможностей вмешательства в дела местного самоуправления».

Декорации вместо полномочий

В Пскове новый Устав принят Думой в декабре 2005 года и зарегистрирован Минюстом в июне 2006−го. Депутатское большинство псковской Гордумы, лояльное тогдашнему губернатору Михаилу Кузнецову, выбрало вариант, при котором глава муниципального образования избирается из состава депутатов и возглавляет Думу, а глава администрации города назначается по контракту.

По сути, ни думцы, ни их кураторы в региональной администрации не скрывали, что главная цель данных изменений – закрыть Михаилу Хоронену путь к креслу мэра. Последний, лишившись в конце 2004 года шансов победить на выборах главы администрации области, не утратил губернаторских амбиций и воспринимался Кузнецовым как серьезный конкурент на региональном политическом поле.

Сторонники нового Устава подчеркивали, что намерены «убрать неэффективного мэра». Действительно, после поражения в 2004 году Хоронен утратил интерес к городскому хозяйству. К тому же сказывались натянутые отношения между городскими и областными властями: бюджет Пскова, который думцы с 2005 года по требованию региональной власти верстали без дефицита, не покрывал всех потребностей города (см. «Михаил на Михаила», «Эксперт С-З» №25 от 23 июня 2008 года).

Говоря о достоинствах новой формы организации муниципальной власти, депутаты, проголосовавшие за внесение изменений в Устав, указывали также, что политические и хозяйственные функции главы и сити-менеджера будут четко разделены. Предполагалось, что это снизит риск появления конфликтных ситуаций и будет способствовать повышению эффективности управления муниципалитетом. Кроме того, инициаторы нововведений настаивали на том, что, в отличие от всенародно избранного главы администрации города, назначенного начальника городского хозяйства в случае неудовлетворительной работы будет достаточно легко снять с должности.

Сторонники прямых выборов мэра предприняли попытку отменить внесенные в Устав города поправки, инициировав референдум по вопросу о форме избрания муниципальной власти. Он состоялся в июле 2009 года, но не имел успеха: явка составила всего 8,22% вместо положенных по закону 50% (при этом 81,36% участников проголосовали за прямые выборы). Примечательно, что сам Михаил Хоронен поддержку организаторам референдума не оказал.

Новая Гордума Пскова в марте 2007 года была избрана уже в соответствии с новым Уставом, и ее депутаты проголосовали за главу города из своего состава. Впрочем, до окончания полномочий всенародно избранного Хоронена оставалось еще два года, так что на это время в городе установился переходный период, в рамках которого пытались сосуществовать две системы власти, старая и новая.

Стоит отметить, что в условиях отмены прямых выборов главы муниципального образования этот пост в Пскове, равно как и в других городах, представительные органы которых приняли новую систему формирования местной власти, стал доступен для лиц, ранее не имевших никаких электоральных шансов на выборах мэра. Круг соискателей кардинально изменился: теперь это были не публичные политики, готовые участвовать в полноценной избирательной кампании, а малоизвестные доселе представители бизнеса либо ставленники главы региона.

В Пскове главой муниципального образования при поддержке Михаила Кузнецова стал владелец псковской холдинговой компании «ПИК» Ян Лузин, до этого не имевший какого бы то ни было опыта в публичной политике. При этом считавшийся автором нового Устава Иван Цецерский (по сути, писавший его под себя) был вынужден отойти на второй план, став заместителем Лузина.

Еще до того, как переходный период в Пскове завершился, на повестку дня был вынесен вопрос о персоне нового главы администрации. Ян Лузин убедился за это время в декоративности функций главы города, которому в соответствии с федеральным законом №131 предписаны в основном лишь представительские и контрольные полномочия, и выразил желание сменить род деятельности, взяв в свои руки рычаги управления городским хозяйством.

Однако это не входило в планы Михаила Кузнецова, отношения которого с Лузиным к тому времени охладели. Осенью 2008 года губернатор обратился к думцам с предложением внести очередные поправки в Устав, согласно которым срок полномочий назначаемого главы администрации Пскова сокращался с пяти лет до одного года. Кузнецов мотивировал это необходимостью усиления контроля над сити-менеджером со стороны Думы, однако мало кто сомневался, что истинный смысл поправки заключался в том, чтобы сделать пост главы администрации малопривлекательным для Лузина.

Впервые за долгое время депутаты Гордумы отказались поддержать инициативу главы региона, ставшего к тому времени в глазах многих «хромой уткой»: в области ходили упорные слухи о скорой отставке Михаила Кузнецова. Соответственно, без особого энтузиазма думцы отнеслись и к предложенной Кузнецовым кандидатуре сити-менеджера – он сделал ставку на Вениамина Пинхасика, в середине 2008 года оставившего пост генерального директора «МРСК Северо-Запада».

Впрочем, развязка в разгоравшемся конфликте между Михаилом Кузнецовым и псковской Думой так и не наступила: 16 февраля он действительно был отправлен в отставку указом президента. Уже объявленный к тому времени конкурс на замещение должности главы администрации Пскова отменили по просьбе нового главы региона Андрея Турчака. Изучив ситуацию, Турчак поддержал кандидатуру Яна Лузина, заявив, что «в условиях кризиса, тяжелой финансовой ситуации будет очень логично, что глава Пскова взвалит на себя весь груз ответственности и возглавит администрацию Пскова». Главой же муниципального образования стал Иван Цецерский.

Гораздо сложнее оказалось сформировать новую систему власти во втором по величине городе Псковской области, Великих Луках, в котором депутаты с подачи губернатора также внесли в Устав поправки, отменяющие прямые выборы мэра. В отличие от псковских коллег, великолукские думцы не стали ждать добро от нового губернатора, 2 марта 2009 года избрав из своего состава главу муниципального образования. Им стал Николай Козловский, лидер одной из местных политических групп, претендующих на доминирующее положение в городе.

Тем не менее процесс назначения главы администрации депутатам по просьбе Андрея Турчака пришлось приостановить. И все же парламентарии не поддержали его креатуру, по сути, сорвав голосование.  Потребовались длительные консультации, чтобы прийти к шаткому компромиссу: Козловский уступил призыву губернатора совершить «мужской поступок», последовав примеру Яна Лузина. Сложив с себя полномочия главы города, он получил назначение на должность сити-менеджера. Муниципальное образование же возглавил Сергей Сергиенков, один из лидеров противостоящего Козловскому политического клана.

Промежуточный результат

Сложившаяся в Пскове на данный момент система местной власти изначально вызывала скепсис у наблюдателей, предлагавших заключать пари, когда именно между главой города и главой администрации вспыхнет открытый конфликт. Слова Ивана Цецерского, что «самим Уставом разрешен вопрос конфликтности», поскольку «не может быть ссоры между тем, с кем заключают контракт, и тем, кто является нанимателем главы администрации», мало кого убеждали.

Учитывая, что и глава города, и глава администрации обзавелись полноценными пресс-службами, подробно освещающими каждый их шаг, можно было сделать вывод, что ни Лузин, ни Цецерский не готовы уйти в тень.

Выход конфликта в публичное пространство не заставил себя ждать, начавшись с малого – с вопроса о дате проведения внеочередной сессии псковской Городской думы. После того как Иван Цецерский отказался назначить заседание городского парламента на 31 июля, как того хотел Лузин, внеочередная сессия, перенесенная на 14 августа, не состоялась из-за отсутствия кворума. Причем дисциплинированные сторонники главы Пскова в Гордуме уверяли, что их коллеги, не явившиеся на заседание, сделали это по просьбе главы администрации.

Вскоре после этого Ян Лузин вновь обратился к Цецерскому с просьбой назначить сессию на 21 августа, мотивируя это тем, что в повестку внесены «важные для обеспечения жизнедеятельности города вопросы».  Однако тот назначил заседание лишь на 27 августа, подчеркнув, что в соответствии с регламентом «дата внеочередной сессии определяется единолично главой Пскова».

В итоге кворум все-таки был собран и сессия состоялась: ссора между главой Пскова и главой администрации Пскова и без того привлекла слишком много внимания со стороны региональных властей. Однако Ян Лузин на заседание городского парламента едва ли не впервые не явился.

Этот пример лишний раз подтверждает выкладки наблюдателей: созданная в Пскове модель дуумвирата крайне неэффективна с точки зрения управления городом. Не исключена ситуация, при которой человек, занимающий ключевую должность главы администрации муниципалитета и преследующий собственные политические и экономические интересы, может оказаться в конфликте со всеми другими участниками политического процесса. И отстранить его будет не так просто – по сути, лишь с помощью еще одного конфликта, который окончательно дезорганизует систему управления.

«Это промежуточная система, которая будет давать сбои в любом случае, но в ситуации кризиса – особенно часто, – уверен Лев Шлосберг. – Допустим, возникает ситуация с невыплатой заработной платы. Идет выяснение, кто виноват. В этой ситуации Дума стопроцентно будет валить вину на главу администрации. А он будет заявлять, что выполняет бюджет, утвержденный Думой. И этот конфликт не имеет конструктивного разрешения, поскольку никто не захочет брать на себя политическую ответственность». - http://www.expert.ru/printissues/northwest/2009/34/municipalnaya_reforma/